6 城市更新之问
广州跌出一线城市了吗？前有杭州上市公司市值超过广州两倍，后有广州GDP被重庆超越降至全国第五城。近段时间，关于广州“竞争力减弱”的争议此起彼伏。近日，南方都市报推出《广州探路》系列报道，从南沙发展之切、工业下滑之忧、科创突破之困、商贸进阶之怅、外贸提质之迫、城市更新之徨、支柱产业之岌等维度切题，探讨当下广州的破局之路，推动广州在高质量发展新征程上行稳致远。
作为有着2000多年历史的国内一线城市，城市更新对于广州城市能级的提升、实现“老城市新活力”有着无可代替的作用。
特别值得一提的是，由历史原因形成的城中村散布全域，按村域面积大小和在城市总面积中占比算，广州在这一指标上领先其他一线城市。这不仅说明广州对城市更新的需求比其它城市更为迫切，也意味着广州的城市更新可以释放更大的经济价值。
广州的决策层也一早意识到这一点。
作为新冠疫情前期稳增长的手段，广州在2020年8月召开的市委十一届十一次全会上首次将城市更新和人工智能与数字经济并称为发展的“双引擎”。
不过，由于对城市更新推进的速度节奏把控不佳，这部引擎在过去三年里发挥得并不稳定，它的起伏也连带影响了广州经济总量在全国排位的表现。如何确保这部引擎今后能够更稳健的持续输出经济动能，也成为未来广州能否实现高质量发展的关键。
数据
城市更新降温拉低经济增速
过去三年城市更新投资对全市经济增速呈现出明显的共同进退的关系。每当城市更新高歌猛进则全市经济增速表现靓丽，反之则黯淡失色。
在城市更新首次被确定为“双引擎”之一的2020年，全市新开工旧村改造项目20个、旧厂改造项目19个、老旧小区改造项目155个，对应全年城市更新完成固定资产投资1006亿元，超额完成年度1000亿元投资目标，同比增长44.75%。
这一年在新冠疫情的首次冲击下，广州经济增速也表现得韧劲十足，全年GDP增速达2.7%，高于同期广东的2.3%和全国的2.3%。
此外，2021年上半年全市城市更新投资继续快速增长，总投资额超过800亿，同比增长85.8%。与此相应，同期广州经济增速也大步向前，13.7%的增速高于同期广东（13.0%）和全国（12.7%）。
作为对照的是，由于上位政策调整导致广州城市更新被迫踩下刹车的时期，广州整体经济表现也立刻受影响。
2021年上半年广州经济增速还大幅高于广东和全国，而年中城市更新大幅减速后，年底广州就回吐了领先的优势，全年经济增速变成了和广东持平（同为8%）但是低于全国（8.1%）。
到了2022年广州城市更新投资继续低位运行，市住建部门也未公布全年城市更新投资额同比增速，再叠加三年来最严峻的本土疫情冲击，对应的是广州经济增速（1.0%）低于全省（5.5%）和全国（3.6%）。
探因
更新改造的时许和步伐失当
引擎稳则经济稳，引擎弱则经济弱，城市更新和全市经济总量之间同步进退的关系意味着广州需要更为谨慎细致的安排城市更新的节奏，既要避免步伐太快引发市场过热，又要避免走得太慢拖累经济表现，而恰恰是步伐上的失当造成了过去三年里城市更新投资额的起伏变化，也连带影响广州的经济表现。
“广州一度踩到了中央政策的风口上”，一名熟悉广州城市更新进程的业内人士告诉南都记者，在2020年8月广州首次把城市更新确定为经济发展的引擎之后，很快中央也陆续提出支持城市更新的相关政策。
城市更新的引擎作用首次写进广州市委公报的两个月后，“实施城市更新行动”被首次写入中央对“十四五”规划的建议，正式上升为国家战略。
此后，这一年年底的中央经济工作会议和2021年总理政府工作报告都继续对城市更新提出了明确要求，住建部和广东省也出台了相关的支持政策。
城市更新自此成为从上到下的政策风口，广州也因此脚踩油门大步前进，但很快因为推进速度问题引发上位政策环境的调整，最终被迫逐步减速。
广州市相关部门也并不讳言在城市更新推进过程中所走过的一些弯路。
不久前公布的《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》以坦诚的姿态表示，过去广州对更新改造规模、推进时序的谋划不充分，呈现外围快、中心慢的态势。更新改造过程中对资源环境承载力、生态环境与历史文化保护等因素考虑不足，与土地供应、房屋供需、建设用地规模与指标安排的衔接不充分，导致城市更新项目拆建比、容积率等普遍偏高，影响城市功能和品质。
在广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明看来，广州在城市更新领域要避免过度房地产化和建筑增量过大，在满足历史文化保护和环境承载力的前提下，在城市空间利用的过程中兼顾长期和短期目标的平衡，不断以渐进滚动的方式向前推进。
求解
如何让城市更新更加科学有序
在经过了从2021年下半年开始的一段调整减速之后，今年广州又将在城市更新领域再度发力，计划的年度投资额超过2000亿。对照市住建部门公布的去年全市城市更新1230亿的投资额，预计同比增速将超过60%。
当城市更新这部经济引擎再度发动，如何能够让它以更为稳健的方式持续运转，在不同的政策环境下保持稳健的输出也成为各方关注的焦点。
有专业人士对此建议，广州的城市更新不应该在短期内一口气操之过急地激进完成，也不应该在完成个别全面改造项目就不再推进，而更可取的做法是平稳、逐步、长久推进——每三五年推进一批全面更新改造项目，长期以往、周而复始便可以让广州中心城区在“小拆小建”的过程中迸发出全新生机和活力，城市功能也会在滴水穿石、聚沙成塔的改造中得以大幅度提升改善。
值得注意的是，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》在许多细节上已经体现出把控节奏、分步有序实施的政策意图。
这份规划提出未来广州的城市更新总量里，实施微改造的约120平方公里，全面改造约135平方公里，微改造和全面改造结合的混合改造约25平方公里。
上述数据显示未来广州微改造和全面改造的比例大致维持在1:1左右，接近一半的面积在维持现状建筑不变的情况下进行综合整治，避免了大拆大建的问题。
而在实施时序上，这份规划在科学测算市场供需的基础上提出2021年至2025年拟推进96个项目，2026年至2030年拟推进65个，2031年至2035年拟推进66个。平均估算后相当于近期每年实施不到20个项目，远期每年大约实施12个左右，项目数量较前期高峰时下降了一半，以较为稳定和均衡的方式可持续推进。
广州在城市更新领域做出的上述改变也获得了马向明等专家的一致赞同。在他们看来，未来广州如果能沿着上述规划锚定的方向持续的推进，对于广州经济增长和“老城市新活力”的目标实现将都将发挥稳定的支持作用。
在不久前市住建部门公布的今年重点工作任务列表中，努力完成广州城市更新条例立法也名列其中。
此前广州在推动将城市更新政策升级为地方性法规的进程一度在国内一线城市之领先，而在经过2021年下半年上级政策调整后，北京上海深圳在过去两年里都已经率先公布实施了各自的城市更新条例，广州已经落在后面。
如果今年能够顺利将这部迟来的法规付诸实施，未来广州在推进城市更新项目时将有更为坚实的法律基础，相应的，城市更新的引擎功能也有望发挥得更稳健。
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