中国古代的制度中，有两个非常有名的名词：“三省六部”和“三公九卿”。其中“三省六部”许多人都答得上来，但“三公九卿”估计很多人都不一定答得上来。尤其是“三公”——别看只有三个官职，但究竟是哪三个。历来都有不同的说法。今天，我们就来看看“三公”指的到底是哪三个官员。
“三公”流传最广的两个说法。
一种是指“太尉”“丞相”“御史大夫”；一种是指“司徒”“司空”“太尉”。
尤其是后者，由于三国历史深入人心，在很多人的意识里，“三公”就是“司徒”“司空”“太尉”。那么，这两种说法哪一个是准确的？它们之间又有什么联系呢？
“三公”的前身
三公之名，古已有之。西汉早期，朝中有丞相、太尉、御史大夫三位高官，故有人称其为“三公”。这就是关于“三公”最早的解释。
丞相，有时称“相国”，乃汉朝承秦而置。秩万石，“金印紫绶”，地位最高，为汉初第一高官。“掌承天子，助理万机”，几乎无所不统，权力也最大。根据《后汉书·百官志》的记载，丞相府中有“百官朝会殿”，皇帝与其议论国家大事，还要亲临其殿。除此之外，丞相还执掌全国的行政事务以及官吏的考核任免大权。
这种局面一直到了汉武帝才有所变化：武帝初年，外戚田蚡为丞相，他凭借皇帝舅舅的身份不断扩大丞相的用人之权，引起汉武帝的不满。此后，武帝以大司马、大将军参议机密大事，分割丞相手中的权力。所以自武帝之后，丞相虽然名义上仍是百官之首，但实际权力已大大削弱。到了汉哀帝时，丞相更名为“大司徒”，地位在大司马之下，为第二位高官。
太尉亦承秦制，俸禄与丞相相同，“秩万石，金印紫绶”。但地位次于后者，为第二位的高官。职权为专管武（军）事，从制度上说，权力也很重。但由于当时丞相无所不统，武事亦在其职权范围内，因此在丞相权力最大的那段时期，太尉一职并不常设。一个很好的例证就是在汉武帝之前担任过太尉一职的，仅有卢绾、周勃、灌婴、周亚夫、田蚡五人。从汉初设太尉之职，到武帝建元二年废除，共六十七年，其中这五个人担任太尉的时间一共才二十二年，约为三分之一。
由此可见，太尉一职在当时并未成为常态。到汉成帝时，因外戚王莽以大司马之职不断扩充权力，以至代太尉掌管武事，并被授予银收官署，自此成为实职。后到哀帝一朝，王莽的权力达到顶峰，其所担任的大司马一职也位居大司徒（原丞相）之上，成为第一位的高官。
御史大夫同样是承秦而来，“秩中两千石，银印青绶”，地位稍低，为汉初第三位高官。职权为监察百官，可以说是“副丞相”，权力也较重。但从所享的俸禄及印绶来看，与丞相、太尉并不属于同一等级。在古代，通常把官员分为公、卿、大夫、士四个等级，其中丞相、太尉属于“公”级，御史大夫仅属“上卿”级。
但是，由于太尉并不常设，御史大夫做为丞相副手，在百官序列中可谓“一人之下，万人之上”，其权力也不可谓小。到汉成帝时，御史大夫改名为“大司空”，“金印紫绶，禄比丞相”，其地位才升级为“公”级。但仍位居大司马及大司徒之下，为第三位高官。
“三公”的演变
那么，丞相、太尉、御史大夫究竟是不是真正意义上的三公呢？
所谓“三公”，是指地位完全相等的三个官职。但是，上述三个官职从来没有完全地相等过，因此，这三个官员不能称为“三公”，整个西汉也不存在所谓“三公制”。
但是，这并不是说当时就没有“三公”这种说法。只是依据某种习惯，将丞相、太尉、御史大夫合称为“三公”。因为毕竟朝中这三个职位的品秩最高，虽然御史大夫比前二者的品秩要低，但他在百官之中排在第三位，且由于太尉这个职位常常无人担任。因此，在大多数情况下，除了丞相，就属御史大夫名位最高、权力最大了，可以说他实际上是第二位高官。
其实，西汉虽无正式的“三公”制，但并不是说从来没有过这方面的动议。比如，汉成帝时，担任九卿的何武就向皇帝建议建立“三公”的官制，他认为天下政事繁多，仅以丞相一人总领，必定力有未逮，所以应当设立“三公”官职，“分职授政，以考功效”。于是，在成帝绥和元年（公元前8年），天子授予大司马印绶官属，改御史大夫之职为大司空，封列侯，并增加其俸禄与丞相同等。这一切都是在为实行“三公”制做准备。
但是，仅仅过了三年，即汉哀帝建平二年（公元前5年），事情又有了变化。时任大司空的朱博上书反对建立“三公”制；而汉哀帝又听从了他的意见，并把“大司空”一职又改回了御史大夫，“哀帝从之，更拜博为御史大夫”，同时免除了大司马的印绶官属。
至此，“三公”制彻底瓦解。
这里，朱博的上书之所以能被采纳，有一个重要的历史背景，就是王莽的去职。做为著名的“复古”派，王莽的政治倾向一直是儒家的那一套，即推崇古制；而古代是有“三公”之说的。因此，王莽十分想要恢复“三公”的制度。到了元寿元年（公元前2年），王莽从封国回到长安，情况又有了新的变化：大司马又被创新授予印绶官属，丞相又改为大司徒，御史大夫也变回了大司空。哀帝临死前，以董贤担任大司马，孔光为大司徒，彭宣为大司空。哀帝死后不久，董贤被外戚王氏（太皇太后）逼迫自杀，而王莽做为王氏一族的代表担任大司马一职。
到这里，似乎“三公”制已经建立起来。但是，这三个官职的地位并不平等：据《汉书·百官公卿表》记载，大司马排第一，大司徒第二，大司空第三；而且由于王莽专权，使得后两者似乎也成了大司马的下属，“大司马莽秉政，百官总己以听于莽”。因此，这时的“三公”只是名义上的，而不是实质上的“三公”。
“三公”的正式形成
“三公”制的正式形成，是在东汉时期。光武帝建武二十七年（公元51年），改大司马为太尉，并把大司徒、大司空里的“大”省去，以太尉、司徒、司空为“三公”的新名号。同时，对三者的职责分工也做了明确说明：
太尉“掌四方兵事功课”，司徒“掌人民事”，司空“掌水土事”。三者各司其职，地位相等，无轻重之分。更重要的是，对于国家祭祀、皇帝丧事以及重大工程等国家大事，三者都有参与的权力，或分工处理，或联合论争，不允许任何一方具有特殊的权力。
这就在制度上确保了“三公”地位相等、权力平衡，而这也是“三公”制的重要内涵。